한국사회복지의 역사 (공공부조를 중심으로) part2

한국사회복지의 역사 (공공부조를 중심으로) part2

 

3) 조선시대

조선시대에는 불교의 병폐로 불교를 배척하고 유교를 도입하여 왕도정치를 실시하였다. 조선시대의 빈민구제원칙은 빈민구제에 관한 왕의 책임을 강조하는 왕도주의에 입각해 실시하고 공공부조사업의 일차적 실시책임은 지방관이 지도록 하였으며, 중아정부는 구호관계 교서 및 법제정을 하고 지방관의 구호행정을 지도하고 감독하였다. 조선시대 구빈사업은 비황제도, 구황제도, 의료사업으로 분류할 수 있다.

① 비황제도

비황제도(備荒制度)는 삼창을 위시한 차제로 관곡을 내어 빈민이나 이재민을 구제한 제도이다.

첫째, 상평창(常平倉)이다. 상평창은 고려시대와 조선시대의 물가조절기고나이다. 상평이란 상시평준(常時平準)의 약어이다. 고려때 중국의 제도를 모방하여 곡물을 중심으로 하여 물가를 조절하던 기관으로 ‘흉년에는 백성들을 다치지 않게 하고(구휼하고), 풍년에는 농민들을 손해보지 않게 한다.’는 정책에서 나온 것이다. 풍년에 곡가가 떨어지면 고나에서 시가보다 비싼 값으로 곡물을 사들여 비축하였다가 흉년에 곡가가 오르면 시가보다 싼 값으로 방출함으로서 곡가를 조절하여 백성들의 생활을 안정시키자는 것이었다. 고려 성종 12년(993) 양경과 12목에 처음 설치되었다. 쌀 6만 4000석을 기금으로 마련하여 5000석은 개경의 경시서에 쌓아두고 大府시와 사헌대에서 감독하였다. 나머지 5만 9000석은 서경과 주․군의 창고 15곳에 분속시켜 서경은 부사 사헌대가, 주․군은 계수관의 관원이 관리하도록 하였으나 잘 시행되지 않았다. 조선시대에도 이 제도는 그대로 존속시행되었는데 선조 41년(1608) 선혜청으로 이름을 바뀌었다.

둘째, 의창(義倉)제도이다. 의창은 고려시대부터 시작된 제도이다. 의창에 저장된 곡물의 반은 거치하고, 반은 민간에 대부하여 추수기에 환곡하고 그 이식수입을 구제기금으로 사용하였다. 조선시대에는 의창에서 봄에 식량과 종곡(種穀)을 무의식(無利息)으로 대출하고 가을에 회수하도록 하였다. 초기의 의창은 그 범위가 전국적으로 확대되어 운영도 활발하였으나 백성의 낭비와 관리의 농간으로 점차 폐단이 생겼으며, 대출되는 환자(還子)도 잘 회수되지 못하였고 또 진제곡이라는 명목으로 무상 배급되기도 하여 의창의 원곡은 줄어들었다. 이 때문에 태종 6년(1406)에는 고려와 같은 연호비법(煙戶米法)을 발동하여, 상호(上戶)․중호(中戶)․하호(下戶)로 구분하여 민간에서 곡식을 거두어 의창미로 충당하였는데, 이러한 조세 외의 수렴은 민원이 높아 폐지되었다.

세종 5년(1423)에는 군자곡(軍資穀) 106만 9,615석을 의창에 이관하여 주자사창모미법(朱子社倉耗米法)에 의하여 대여곡 1석(石) 3승(升)의 모(耗)를 보태어 수납하게 하였으나 일단 대출되면 흉작 등으로 그 곡물의 전량을 회수할 수 없어 새로 발생하는 기민(飢民)의 구제나 빈민에 대한 곡물의 대여가 어려웠다. 의창곡은 이식이 싸서 빈민뿐만 아니라 부호(富戶)도 대출해 가는 실정이었으므로 빈민구제라는 본래의 목적에 어긋나는 일이었다. 문종 2년(1452)에는 이를 의창과 분리하여 우선 별도로 경상도에 사창을 두어 독립적인 구호기관으로 만들었다. 이후 의창이 본래 목적과는 달리 점차 고리대(高利貸)기관으로 변하여 폐단이 심해지자 중종 25년(1530)에 진휼청(賑恤廳)을 설치하여 일체의 구호사업을 통합하고 의창을 폐지하였다.

그밖에 비황제도로서 사창(社倉)이 있으나 이는 국가가 공공부조사업을 행하는 기관이 아니라 일종의 민간의창제도로 민간부조 사업기관이었다.

②구황제도

구황제도(救荒制度)는 경제적 궁핍으로 인해 어려움을 겪는 사람들의 고통을 완화해 주는 제도이다.

첫째, 사궁구휼(四窮救恤)이다. 사궁(四窮)이란 환과고독(鰥寡孤獨)으로 늙고 아내가 없는 홀아비, 늙고 남편이 없는 과부, 어리고 부모가 없는 고아, 늙고 자녀가 없는 홀로 사는 노인을 말하며, 자활할 수 없는 이들에게 대한 구휼은 관부의 의무로 받아들였으며, 의류 곡물 및 관재 등을 제공해 주었다.

둘째, 노인보호사업이다. 사궁에 속하지 않으면 관비부양은 하지 않고 기회 있을 때마다 은사 베풀고 백성들이 노인보호에 힘쓰도록 하였다.

셋째, 시식(施食)사업이다. 흉년 또는 재난시에 사원 또는 기타 적당한 곳에 취사장과 식탁을 설치하여 기민 또는 행걸인에게 식사를 제공한 무료급식사업이다.

넷째, 진휼(賑恤) 및 진대(賑貸)사업이다. 진휼은 빈민 또는 재민에게 미곡을 무상 급여하는 것이고, 진대는 곤란에 처한 백성에게 미곡을 대출하여 후일에 환납케 하는 것이다.

다섯째, 조적 및 방곡사업이다. 조적은 풍작이나 흉년으로 곡가가 상승 또는 하락할 때 관에서 매입가 조정으로 곡가 안정을 목적으로 하는 것이다. 방곡은 곡물이 품귀할 때 관곡을 싸게 매출함과 동시에 매점을 엄금하는 것이다.

여섯째, 고조(顧助)이다. 이는 생계가 빈곤하여 혼례나 장례 치르지 못하는 자에게 관에서 그 비용을 부조해 주는 것이다.

일곱째, 견감이다. 흉년 또는 재해를 당한 백성에게 지세, 호세, 부역등을 감면하거나 대부된 환곡을 면제해 주는 것이다.

여덟째, 원납(願納)이다. 구제를 위한 관곡의 부족을 충당하는 방법으로 부유한 민간인으로 하여금 곡물을 납입케 하고 이를 납입한 자에게 관직 임명하는 것이다.

아홉째, 구황방(救荒方)이다. 초근목피 가운데 식용 가능한 것을 연구 조사하여 이를 대용식물로 선정하고 식용방법을 책으로 만들었다.

열째, 진급(賑給)이다. 진급은 빌린 곡식을 상환하지 못할 정도로 가난한 빈민에게 급여한 것으로 식량 이외에 솜, 베, 소금, 의류 등 생필품도 지급하였고, 가난해 장례를 치르지 못하는 사람에 장례비를 지급하였으며, 농경을 장려하기 위해 종곡을 지급하기도 하였다.

③의료보호

조선 전기는 의학의 전성기였다. 의료제도는 고려의 것을 계승하여 보완․발전시켰다. 중앙의 의료기구로는 내의원․전의감․혜민서가 있었는데, 이를 삼의사(三醫司)라 하였다. 내의원은 국왕을 비롯한 궁중과 고관의 치료를 담당하였고, 전의감은 의원 선발․의생 교육․약재의 관리 등 의료행정 모두를 담당하였으며, 혜민서는 백성의 치료․약품의 조제와 판매를 담당하였다. 이밖에 제생원(나중에 혜민서에 병함됨)과 활인서도 설치되어 백성의 질병을 치료하였다.

지방에도 각지에 의원(議院) 설치와 의생교육을 실시하였고 백성의 질병을 치료하였으며, 지방에 파견된 심약(審藥)은 각도의 감영과 절도사영에 속해 있으면서 약재채취와 치료에 종사하였다.

동서활인원은 주로 점염병환자를 치료하였으며, 월령의는 한성부 5부에 빈곤한 질병인이 있는 경우 월령의를 파견하여 치료케 하고 빈곤하여 약값을 지불할 능력이 없는 자에게는 관에서 그 비용을 지불하였다.

조선시대에 설치된 새 제도로는 의료제도와 의서습독관(醫書習讀官)이 있다. 의녀(醫女)는 부녀자의 질병을 치료하기 위해 태종 6년(1405)에 설치한 것이고, 의소습독관은 세종 때 의원과 유의(儒醫:의학에 밝은 유학자로서 의학교육을 담당하기도 함)를 양성하기 위해서였다.

의관은 과거와 취재(取才:과거 이외에 인재를 뽑기 위해 실시하는 특별채용시험)에 의해 선발하였는데, 과거는 3년에 한번, 취재는 1년에 네 번 실시하였다. 이러한 의관 선발 방법은 시험과목 이 약간 변동되었을 뿐, 조선말기까지 그대로 유지되었다. 의관은 상급 기술관으로 타 기술관보다. 우대되어, 숭록대부(종 1품)까지 오른 이도 여럿 있었지만 양반이 기술학을 천시하여 사회적 지위는 중인(中人)으로 고정되었다.