한국사회복지의 역사 (공공부조를 중심으로) part3

한국사회복지의 역사 (공공부조를 중심으로) part3

 

 

4) 일제시대

빈곤정책은 노동능력이 없는 빈민 또는 일시적으로 각종 재해를 당한 사람들을 위한 구호사업과 농촌빈민, 화전민, 토막민, 도시세궁민 등 노동능력이 있는 빈민을 대상으로 하는 정책으로 구분된다.

일제는 1944년 조선구호령을 제정하였는데, 이는 형식상으로는 근대적 의미의 공공부조제도 형태를 갖추고 있었다. 조선구호령의 적용대상은 ①65세 이상의 노쇠자, ②13세 이하의 유아, ③임산부, ④불구, 폐질, 질병, 상병 기타 정신 또는 신체의 장애로 인해 노동에 지장이 있는 자로 정하였다.

급여 내용으로는 생활부조, 의료부조, 조산부조, 생업부조로 구성되어 있고, 그호는 신청주의, 자산조사 규정, 거택보호를 원칙으로 하였다. 형식적으로는 근대적 의미의 공공부조제도로서 면모를 갖추었으나 실제는 빈민의 기본 욕구해결기능이 아니라 식민지통치를 위한 안정된 지배질서를 마련하기 위한 시도이었다.

 

5) 미군정기

8.15 해방 후 미군정 3년간의 구호사업은 월남한 피난민과 국내 거주의 요구호빈민에 대한 식량․의료 및 주택공급에 치중하였다.

1945년 미군정법령 18호에 의해 조선총독부 경무국 의생과를 보건후생부로 변경하였다. 보건후생부는 직무는 사변재해구제, 일반빈곤자 공공부조, 아동후생 및 보호, 노무자 후생 및 은급제도, 주택문제, 귀국실직자 보호, 공공후생계획 및 운영으로 구성되었다.

미군정기 보건후생정책은 기아의 방지, 최소한의 서민생계유지, 보건위생 및 치료, 응급주택공급 등에 중점을 두었으나 획기적 사업추진이나 장기계획은 실시하지 않았다.

 

6) 1950년대

대한민국의 공적부조의 역사는 1948년 우리나라 제헌헌법 제 19조에 “노령, 질병, 기타 능력이 없는 자는 법률이 정한 바에 의하여 국가의 보호를 받는다.”라는 국민의 생존권 보장의 명문화된 규정에서 시작되었다. 그러나 이 헌법에 규정된 국민의 기본생활을 보장하는 관계법률이 제정되기도 전에 6.25가 발발하여 구빈사업은 평상시의 생활보호 차원에서 벗어나 전재민에 대한 응급구호에 치중하게 되었다.

6.25동란이 발발한 직후인 1950년 8월 4일에는 피난민 수용에 관한 임시조치법(법률 제 145호)이 제정, 공포되어 전재민 응급구호에 주력하게 되었다. 이 시기에도 조선구호령은 유일한 공적부조 관계법령으로 유효하였고, 그 공식적인 법정 구호대상자는 ① 65세 이상의 노인, ②13세 미만의 아동, ③ 6세 이하의 자녀를 부양하고 있는 여자, ④ 난치병환자, ⑤ 분만보호를 필요로 하는 임산부, ⑥ 정신적․육체적 결함이 있는 장애자로 한정되어 있었다.

생계보호의 기준은 구호대상자 1인당 1일 양곡 3홉, 소맥분 250g이었으며, 시설수용자는 그의 약간의 부식비와 주거비가 지급되었다.

이 시기의 구호사업은 집단적 수용구호 방식이 특징적 양상이었으며, 구호의 재원은 유엔 구호계획에 의하여 우방국가들로부터 지원된 구호급품과 외국 민간원조단체의 자원봉사활동에 의해 모집된 기부금품이 주를 이루었다. 특히, 구호급품 중, 미 공법(Public Law) 480에 의한 미국의 잉여농산물 원조는 당시 전재민 및 영세민 구호, 한해대책 등 구호행정에 커다란 역할을 담당하였다.

 

7) 1960 ～ 1970년대

1961년 5월 16일 혁명으로 등장한 군사정부는 “도탄에 빠진 민생고를 해결하고…” 라는 혁명공약을 내걸고 12월 30일에 대한민국 역사상 최초로 공적부조의 기본법으로 생활보호법(법률 제913호)을 탄생시켰다. 이로써 공적부조의 법적 근거가 마련되고, 생활보호제도의 형태가 확립되었으나, 정부의 재정형편에 의하여 전면적으로 실시되지는 못하고 생계보호에 그쳤다.

1961년 생활보호법은 보호대상자의 범위를 부양의무자가 없거나, 있어도 부양능력이 없는 ① 65세 이상의 노쇠자, ② 18세 미만의 아동, ③ 임산부, ④ 불구, 폐질, 상병 등 기타 정신 또는 신체의 장애로 인하여 근로능력이 없는 자, ⑤ 기타보호기관이 법에 의하여 보호가 필요하다고 인정하는 자로 제한함을 원칙으로 하였다. 단, 모자보호규정이나 부양의무자에 대한 예외규정을 두어 종전의 제헌헌법 제19조나 조선구호령의 구호대상자보다 그 범위를 확대 규정하였다.

보호의 종류도 ① 생계보호 ② 의료보호 ③ 해산보호 ④ 장제보호로 다원화하였고, 보호대상자의 상황에 따라 이들 보호를 동시에 받을 수 있도록 하였다. (동법 제4조)

한편 1962년 제6차 헌법개정에서는 제30조에서 ① 모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 갖는다. ② 국가는 사회보장의 증진에 노력해야 한다. ③ 생활능력이 없는 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받는다고 규정하여, 국민이 생활권적 기본권으로서의 사회보장권을 도입하였다.

또 1968년 7월 23일 자활지도에 관한 임시조치법(법률 제2039호)이 제정되어 근로능력이 있는 영세민에 대한 근로구호(취로구호사업)가 실시되었다.

생활보호법 발효시기인 1962년 1월부터 의료보호법이 발효된 1978년 이전까지 약 15년 간의 우리나라 빈곤대책은 구빈을 위한 직접사업보다는 국민경제의 전반적인 고도성장에 의하여 절대적인 빈곤을 상당수준 해소하는 방향으로 추진되었다. 1970년대의 지속적인 경제성장으로 인해, 재정능력이 향상된 우리나라는 1977년 말에는 종전의 유명무실했던 의료보호사업을 생활보호법으로부터 분리, 독립시켜 의료보호법(법률 제3076호)을 새로이 제정, 공포하여 1978년부터 생활보호대상자에 대한 의료보호가 본격적으로 실시되었다. 의료보호법의 보호대상은 ① 생활보호법의 대상자 이외에 ② 재해 이재민 ③ 국가 보훈대상자 및 이들의 가족 ④ 중요 무형문화재의 보유자와 그 가족 ⑤ 기타 생활유지 능력이 없거나 생활이 어려운 성병감염자 ⑥ 기타 저소득계층 등을 추가 규정하였으므로(동법 제4조 및 동 시행령 제2조), 수급자를 1․2․3종으로 나누어 황색카드 소지자, 녹색카드 소지자, 청색카드 소지자로 구분하고, 각각 보호수준을 달리하였다. 그러나 의료보호는 의료보험과 진료수가를 차등 급여함으로써 수급자가 의료기관에 의해 냉대를 받는 등 제도시행의 실효성을 확보하기가 어려웠다.

한편 1979년부터는 생활보호대상자 중학교과정 수업료지원규정(대통령령 제9495호)이 제정되어 생활보호대상자의 중학교 재학 자녀에게 수업료가 지원되었다.

 

8) 1980년대 이후

1980년에 제5공화국이 출범하면서 내건 국정목표의 하나였던 ‘복지사회의 건설’에 따라 1980년 10월 27일 제9차 헌법개정에서 ‘모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 지니며, 행복을 추구할 권리를 가진다.(제9조)’고 선언하고, 그 외 국가의 사회복지 증진의무, 근로자의 적정임금보장, 환경권, 소비자보호 등의 복지권을 대폭 강화하였다. 이어 1981년 3월 3일에는 제12대 대통령 취임식에서 ‘3대 고통으로부터의 해방’을 강조하면서 그 첫 번째로 ‘빈곤으로부터의 해방’을 주창하였으며, 제5공화국의 4대 국정지표 중에서도 ‘복지사회의 건설’을 표방하였다. 이에 따라 1981년에는 빈곤 대책의 일환으로 생활보호대상자에 대해 직업훈련사업이 실시되어 취업․자활할 수 있도록 지원하도록 하였으며, 1982년 2월에는 지금까지 실시되었던 생활보호사업의 재평가와 아울러 적극적인 지원방안을 강구하기 위하여 영세민 종합대책을 수립․실시하였다.

이 영세민 종합대책은 1981년 상반기 중에 대통령의 2회에 걸친 지시, 1981년 2월의 “영세민 대도시 집중대책을 강구할 것”이라는 지시와 6월의 “빈곤해소를 위한 종합적 근본대책을 수립할 것”이라는 지시를 받아 이루어진 것이다. 구체적인 실무작업은 국무총리 행정조정실과 한국개발원이 공동으로 구성한 연구팀을 중심으로 이루어졌으며, 이들이 1982년 1월에 작성․제출한 최종보고서에 대한 대통령의 재가로 그 내용이 확정되었다. 이 보고서의 기본방향은 영세민의 최저생활 보장대책과 영세민의 대도시 집중 억제대책을 수립하는 데 두고 있으며, 그 주요내용은 ①근로능력이 없는 자에 대한 최저생활보장 ②직업훈련대상자의 가족생계비 지원 ③대도시 저소득층 지방이주의 실시 ④생업자금 융자사업의 실시 ⑤생활보호전달체계의 개선 등이었다.

이 대책(안)이 제시하고 있는 개선방안의 특징적인 면을 정리하면, 첫째, 영세민 구분방법에 ‘자활보호대상자’란 개념을 새로이 도입하고, 이러한 맥락에서 직업훈련제도의 내실화 및 생입자금융자제도를 신설하였다는 점이다. 둘째, 영세민의 대도시 집중 억제대책을 중심적 과제로 설정하였다는 점이다. 그 내용은 6대 도시로 이주해 오는 영세민에 대해서는 자녀 학비 지원과 직업훈련을 2년간 유보하는 반면, 2년 이상 6대 도시 거주 영세민으로서 중소도시나 농촌으로 이주를 희망하는 가구에 대하여는 1982년 7월부터 가구당 10만원씩 지원한다는 것 등이다.

1982년 12월 31일에는 영세민 종합대책에 따른 관계법령을 보완․정비하는 차원에서 지금까지의 단순 생계보호법인 생활보호법을 전면 개정(1982. 12. 31. 법률 제3623호)하여 생활보호대상자에게 생계보호 뿐 아니라 이들의 적극적인 자활지원까지를 규정하였다. 취로사업의 근거 규정인 자활지도에 관한 임시조치법을 폐지(1982. 12. 31.)하여 그 내용을 자활보호의 일부로 규정하였고, 생활보호대상자 중학교 과정 수업료 지원규정을 교육보호로 변경․규정하였다.(1982. 12. 31.)

또한 생활보호법의 전면개정에 따라 동법 시행령의 전면개정(1983. 12. 30. 대통령령 제1293호)이 이루어졌으며, 동법 시행규칙이 비로소 제정(1984. 3. 31. 보건사회부령 제743호)되었다. 이와 같이 1980년대 이후에는 생활보호관계법령의 정비와 더불어 각종 보호내용의 확충으로 생활보호제도가 실질적인 내용을 갖추기 시작하였다.

1982년에 생활보호법의 개정의 폭은 종전의 구법이 제정․공포된 지 만 21년만의 개정이어서 그간의 법률용어와 법령체제의 변화, 의료보호법의 분리․독립 및 그간 불분명했던 조문의 명문화 등으로 부득이 전면개정의 형태를 취하였지만, 보호대상자의 범위, 보호기관, 국가와 지방자치단체간의 보호비용의 분담 등 대부분의 중요한 조문내용을 그대로 옮기는 데 그쳤다. 다만 종전 법과 크게 다른 점은 종전의 단순 생계구호에서 보충급여에 의하여 자활능력을 조성하겠다는 의지의 표현으로 보호의 목적과 기본방향을 분명히 했다는 점이라 할 수 있다. 물론 그 이전에도 취로사업의 근거 법률이었던 자활지도에 관한 임시조치법도 있었고, 법률상의 뚜렷한 명문 규정 없이 영세민 가족 중 중학교 재학자녀에 대한 수업료 지원, 영세민 중 기능훈련 희망자에 대한 직업훈련사업도 시행해 왔지만, 결과적으로 이 대책이 계기가 되어 1982년 말에 생활보호법이 개정되었다고 말할 수 있다.

한편 1984년부터 기존의 직권(職權)보호제도에서 신청보호제도가 도입․실시되었으며, 이에 따라 시장, 군수의 생활보호대상자 조사 시 누락되거나 신규로 생활보호여건에 해당한 자는 어느 때라도 읍․면․동을 거쳐 시장, 군수에게 생활보호를 신청할 수 있게 되었다.(생활보호법 제18조) 또한 1984년부터 거택보호 요건을 완화하여 母가 50세 미만인 모자세대, 세대 내 정상적인 근로능력자가 실제로는 행방불명되었거나 복역 또는 군입대 등으로 인하여 그 가족을 부양할 자가 사실상 없는 세대는 읍․면․동장의 확인을 받아 거택보호대상자로 책정할 수 있도록 자격요건을 완화하였다.

1987년부터는 공적부조 전달체계의 체계화 및 전문화를 기한다는 관점에서 공적부조 업무담당을 위해 사회복지전문요원을 일선 읍․면․동사무소에 배치하기 시작하였다. 이 밖에도 주택가격 및 임대료의 급상승으로 주택문제가 전면적이고 핵심적인 사회문제가 됨에 따라 제6공화국 정부는 1989년부터 저소득층을 대상으로 영구임대주택의 건설을 추진하였다. 저소득층의 대도시 집중을 억제하기 위해 도입된 영세민 지방이주대책은 이 대책을 시행 이후에도 이농향도(離農向都) 현상이 여전할 뿐 아니라 실적도 저조하고 이주희망자도 계속 감소함에 따라 1990년 1월부터 전적으로 폐지되었다.

1996년 삶의 질의 세계화를 위한 국민복지 기본 구상을 제시하였다. 삶의 질을 세계화하기 위해 빈곤의 악순환을 단절할 생산적 예방적 복지 프로그램의 확충에 중점을 두어 자활지원 프로그램과 연계하고, 최저생계비를 보장하기 위해 최저생계비의 70% 수준에 머무는 생계보장 수준을 매년 10%씩 상향조정하여 1998년에는 완전한 최저생계비가 되도록 보장하고, 현재 균일하게 지급되는 생계비를 지역별, 가구규모별 최저생계비에 미달하는 부족분만 지원해 주는 보충급여제로 전환하고, 이를 위해 과학적 자산조사방법을 개발하며, 의료보호사업을 확대하고 질적 개선을 도모하며, 교육보호사업을 개선하고, 저소득층 자립유도를 위해 자립지원센터를 설치하려 제도적 노력을 기울였다.

 

생활보호법은 우리나라 최초의 사회복지법이라는 의미를 가지고 있었음에도 불구하고 많은 한계점을 가지고 있었다. 이러한 우려는 IMF 체제하에서 대량실업 사태를 맞아 그 한계성이 단번에 노출되고 말았다. 경기 침체와 장기적인 실업으로 인해 생존의 위기를 느끼면서도 사회안전망의 혜택을 받지 못하는 저소득 가구가 늘자 연령적 기준이 아닌 보편적인 공공부조제도로의 전화, 광범위한 절대적인 빈곤에 국가가 적극적으로 대응할 수 있는 새로운 제도의 도입이 절실히 필요하다는 사회적 공감대가 이루어졌다.

 

 

 

 

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